资本（běn）的本质是一种社会关（guān）系，通过资本运营实现（xiàn）价值的增值。通过国有（yǒu）企业混合所有制改革促（cù）进国有资本和（hé）其他类（lèi）型的资本取长补短，协同共进、融合发展，有利于优化国（guó）有（yǒu）资本布局，放大各（gè）类资本功能，提升国有资本（běn）配置和（hé）运行效率。

一、我国国有资（zī）本配置现状及主要（yào）问题

（一）国资监管体制机制尚有改善空间

       国资监管主体有（yǒu）待于进一步（bù）明确。国资监管（guǎn）体制存在各（gè）市（shì）场（chǎng）监管部（bù）门交叉（chā）监管情（qíng）况，不仅（jǐn）导致行政（zhèng）监管资源的浪（làng）费, 也（yě）增加了被监管对象的经营成（chéng）本。在国资监管信息的阻隔上，各个部门没有对（duì）监管信（xìn）息（xī）进（jìn）行有效共享，没有（yǒu）形成协同（tóng）监管的合力。国资监管“条块分割”既分散（sàn）了（le）市场的有限资源，又限制（zhì）了市场的有效拓展（zhǎn），在（zài）当前互联网扁平（píng）化时代将面临更大的发展压力。

       国有产权交易市场机制有待健（jiàn）全（quán）。国（guó）有（yǒu）产权交易监管（guǎn）部门根据各自监管（guǎn）的要求相（xiàng）应出台不同的监管（guǎn）文件，制定不同的监管（guǎn）政策，使用不同的监管方（fāng）法，弱化了国有产权交易市场（chǎng）的（de）市（shì）场化功能（néng）。不同交易机构或交易平台涉及交易的各种规章（zhāng）制度和操作办法标准（zhǔn）不一（yī），交易（yì）数据的统计口径也不一致，不（bú）利于市场间交易信息共享和项目资源（yuán）互相推介。

       金（jīn）融资本对资源调配（pèi）的支（zhī）持力度不够。政府直接配置国有资本（běn）的种类和数量仍然过多，拥有较（jiào）多的公共事业性质的国企，金融行业（yè）上市公（gōng）司缺乏。金融（róng）机构在（zài）进行信（xìn）贷投放时非（fēi）常注重信用（yòng）水平（píng），一般对（duì）贷款企（qǐ）业的抵（dǐ）押（yā）质押品、企业资质等（děng）信息会予以高度关注，金融机构对信（xìn）贷政策把（bǎ）握不到位支（zhī）持新兴产（chǎn）业力（lì）度相对较弱。

（二）国有资本结构布局待进一（yī）步（bù）优化

       我（wǒ）国国有（yǒu）资本产业布局不合理。很大一部分国有资本集中在低效、产能过剩、产（chǎn）业层次不高、产业链（liàn）低端的领域内。高新技术、互联网（wǎng）金融、新能（néng）源（yuán）、新材料等新兴战略产业领域国有资本投入占比不高（gāo），具有产业带动力、影响力的领域内国（guó）有资（zī）本占比更是处于较低比例。大规模的国（guó）有资（zī）本投入（rù）到国民各产（chǎn）业发展，但是产（chǎn）业分布较散，未能实现（xiàn）国有资本的规模聚集（jí）效应。我国国有资本分（fèn）布（bù）涉及行业过多，行业覆盖面过宽、战线分布过长、资源配置过散、行（háng）业主（zhǔ）业（yè）趋同、同（tóng）业过度竞争、资本集中（zhōng）度不（bú）高（gāo），不利于（yú）发挥其（qí）在产业发展方向的引（yǐn）导作用。基（jī）础和公益性行业领域布局较为分（fèn）散。国有资本对资源的控（kòng）制力和影响力（lì）未完全发挥，运营效率不高，战略性行业领域国有资本竞（jìng）争力（lì）还不（bú）够强。

       国有企业（yè）资本（běn）规模（mó）小竞争力（lì）不强。经（jīng）过了多年的（de）国有企业改革，我（wǒ）国的（de）国（guó）有企业（yè）竞争力水平（píng）整体（tǐ）有所提（tí）高，尤其是产（chǎn）生（shēng）了一批（pī）立足国际市（shì）场的（de）大型国企（qǐ），对国有资本的布局（jú）产生了一定的影响。但（dàn）是较之发达国家的国际领（lǐng）先跨国公司而言，我国的（de）国有企业（yè）仍然存在规模偏（piān）小、资源（yuán）配（pèi）置力弱、行业集中度偏低，国际（jì）竞争优势不强等问题。一些大（dà）型国有企（qǐ）业业务板（bǎn）块纷杂、主（zhǔ）业不突（tū）出、辅业包袱重，子企（qǐ）业层级过多（duō）、母公司对子公（gōng）司（sī）管控能力弱（ruò）。国有企（qǐ）业（yè）普遍存在内（nèi）外部体制机制灵活性相对不（bú）足，面对行业更新和（hé）产（chǎn）业升级转型等应对（duì）能力不强（qiáng），部分传统国有企业盈利能力（lì）持续下降、债务负担过重、资本（běn）运营（yíng）风险较（jiào）高（gāo）。国有资本从“散（sàn）小弱（ruò）低（dī）”企业退出机制不完善，进入具有竞争力和影响力的企业规划（huá）缺乏（fá）统（tǒng）筹长远设计。这（zhè）需（xū）要在新一（yī）轮的国有企业改革（gé）和国有资本布局中进行战略方（fāng）面（miàn）的调整，坚持国有企（qǐ）业重组（zǔ）整合的基础上，推（tuī）动（dòng）国有资本向具有较（jiào）强国际竞（jìng）争力的企（qǐ）业及其主业集（jí）中，完善企业内外的体（tǐ）制机制，国有资本向拥有自主知识产权、国际知名品（pǐn）牌、行业领先（xiān）技术（shù）、具（jù）有（yǒu）一流国（guó）际一流（liú）企业潜力的（de）国（guó）有（yǒu）布（bù）局（jú）。

（三）混合所有制改革制度体系不完善

       混合所有制改革配套制（zhì）度不健全。一是员工持股（gǔ）操作依据待细化。需紧密结合国家治（zhì）理体系建设（shè）和国（guó）有企（qǐ）业功能定位，研究明确国有资本（běn）在哪（nǎ）些（xiē）行（háng）业必须独资，在哪（nǎ）些行业必（bì）须控股，在哪些行（háng）业可以参股或完全退出（chū）。同（tóng）时，需结合不同（tóng）行（háng）业企业特点，优选最佳战略投资（zī）者（zhě）、探索最合理的股权结构。二是国企（qǐ）民企（qǐ）融合度需加强。国有资（zī）本（běn）与社会资（zī）本在企业文化、管（guǎn）理（lǐ）理（lǐ）念（niàn）、价值（zhí）取向等方面存在差异，混合所（suǒ）有（yǒu）制企业中如何实现两者真正的有效融合，还需要进一步探索各（gè）类资本协同发（fā）展的价值理念（niàn）、行（háng）为准则（zé）和（hé）有效合作规（guī）范（fàn）体系。三是（shì）混改后的企（qǐ）业治理机制需进一步完善。混改后（hòu）的企（qǐ）业在治（zhì）理机制、管理方法、运行方式、激励机制等方（fāng）面（miàn）都与原先的企业既有的（de）模式存在较大差异，需要进（jìn）行（háng）既“换汤”又要“换药”式的改革创新，全面（miàn）激发企业发展的（de）内外动能。

混合所（suǒ）有制改革推进中所暴露出来的问（wèn）题（tí）亟待破解（jiě）。从当前各地推进混改的成（chéng）效来看，各区域间（jiān）混合所有制改革呈两极分（fèn）化趋（qū）势，改革进度各（gè）一，大（dà）部分地（dì）区混改有待提速。一些地方国企混（hún）合（hé）所有制（zhì）改革“名义”重于（yú）“实（shí）质”，改（gǎi）革不彻（chè）底，有的地方国企混改后企业依（yī）然沿用老的思（sī）维和模式运行企业，有（yǒu）的混改（gǎi）后的企业依然存在（zài）“一股独大”的问题（tí）。混改的范围和改革（gé）力度尚（shàng）需进（jìn）一步加强。从目前来看，地方混（hún）合所有制改革的试（shì）点大多停（tíng）留在竞争性国有企业（yè）的二级（及以下）公司层面，涉（shè）及到集团层（céng）面的改革不多，已（yǐ）开（kāi）展的地方国企（qǐ）需进一步提升（shēng）“改”的质量，尤（yóu）其（qí）是（shì）地方政府在一（yī）级、二级企业完善（shàn）公司治理结构、强（qiáng）化（huà）激（jī）励方面的进（jìn）展（zhǎn）比较有限，改革的（de）关键环节和领（lǐng）域（yù）还需进一步强化。

二、以混合所有制改革（gé）提升国资（zī）运营效率总体思路

       国有资本（běn）调（diào）整和优化的核心是增强国有资本的控制力、影（yǐng）响力和运（yùn）行（háng）效率，重点解决（jué）国有资（zī）本“投（tóu）向哪里”以及“投入多少”的（de）问题（tí）。未来我国国有资本布局的方向，主要是按照（zhào）国有资本的（de）基本（běn）特性进行资本的安排和运营（yíng），并在国有资本（běn）载体的（de）国有企业层面建立和完善有（yǒu）利于（yú）提高经营效率的（de）体制机（jī）制（zhì）。

国（guó）有企业（yè）作（zuò）为国有资本的重要载（zǎi）体，加（jiā）快调整企业（yè）产（chǎn）权（quán）结构、在实现产权多元化的基础上，建立现（xiàn）代企业（yè）制（zhì）度，是（shì）提高（gāo）国资运营效率的重要途（tú）径。通过（guò）国有（yǒu）企业（yè）内部法人（rén）治理（lǐ）结构（gòu）的完善（shàn）和外部经营（yíng）环境的优化（huà），整合（hé）优质资源，提（tí）高国有资本（běn）运营（yíng）效（xiào）益，使企业（yè）真正实（shí）现政企（qǐ）分离、政（zhèng）资分离，增强国有企业的活力，由（yóu）传统企业管（guǎn）理制（zhì）度向（xiàng）现代企业（yè）制度（dù）加速转型升级。

通过（guò）混（hún）合（hé）所有制改革，引入具有（yǒu）优势资源（yuán）或（huò）者核心竞争力（lì）的（de）战略投资（zī）者（zhě），带动（dòng）国有企业产业升级，推进各类资本融合发展。以拥（yōng）有优势主业（yè）的企（qǐ）业为主导，发挥（huī）国有资本运营公司（sī）专业平台作用，聚焦（jiāo）企业主业（yè）板（bǎn）块，加大内部现有优质资源整合（hé）和国有企业之（zhī）间专（zhuān）业（yè）化整合。国有资本有序（xù）地从“规模小（xiǎo）”“分（fèn）布（bù）散”“盈利弱”“经营差（chà）”“产业链（liàn）低”的企业退出，根据（jù）产业发（fā）展方（fāng）向适度的（de）向（xiàng）龙头骨干企业集中。

以国有企（qǐ）业提质增效为目标，遵循市场经济（jì）方向，多（duō）措并举（jǔ）着力发展混合所有制（zhì）经济，提高国（guó）有（yǒu）资本（běn）的配（pèi）置和运营效率。

三、提高国有资本（běn）配置运营效（xiào）率（lǜ）对策建议

       总体而言，创新和改革国有资（zī）本资源配置（zhì）可以分（fèn）别从政府（fǔ）体制机制完善、企业外部资源整合和增强企业内力（lì）建设三个（gè）层面（miàn）推进。

（一）完善国资管理体制，创新国资监管机（jī）制

       加强顶层设计，强化协调监督。改革国资监管体（tǐ）制，充分发挥其对国有（yǒu）资本监督和管理的两项权责。所（suǒ）谓（wèi）国（guó）有资本（běn）的“监督”是国资监管部门作为出（chū）资人对（duì）国有资本的（de）风险防控职能，主要是对资本授权进行监督，“管理”是以（yǐ）管资（zī）本为主，考核相应的（de）经济指标，从放活资本经（jīng）营权的基础（chǔ）上下放相应权责，完善资本授权机制和相应（yīng）的流程（chéng）规范。按照市场监管与出资人职责相（xiàng）分离的（de）原则，理顺国有资本管理体制。建立（lì）统一的国有资本出资人制度，明（míng）确出资人的权利、义务和责任。出资人（rén）主要对其（qí）所出资的资本（běn）进行负（fù）责，重点关注国有（yǒu）资本的投资方向、国有资本的分布、国有资本（běn）的运营（yíng）、国（guó）有资本的收益、国有资本（běn）的（de）风险（xiǎn）防范等，而国有资本的具体运营事务由（yóu）企业依法自行履职。国资监（jiān）管机构加强（qiáng）对战略、投资和重大事项的监（jiān）督（dū），但避免（miǎn）介入过深（shēn）。加（jiā）强财务监控的及时性和有效性，建（jiàn）立国（guó）有（yǒu）企业事前报告（gào）制（zhì）度、事后报告制度和总体报（bào）告制度。

（二）优化国有资本（běn）布（bù）局，释放国有经济资源

       进一步优化国有资本产（chǎn）业布局。突出主业，聚焦（jiāo）优势（shì）产业，促进优势产业发展扩（kuò）张（zhāng），并逐步退出劣势产业。国有资（zī）源重点投向基础（chǔ）性、公（gōng）共（gòng）性、战（zhàn）略性、平台性等（děng）关键领域（yù）、优势产业和核心（xīn）企业。用改（gǎi）革的办法推进布局结构调整优化，切实改变国有企业“小、散（sàn）、弱（ruò）”的（de）状况。稳妥推进压缩（suō）企业管理（lǐ）层级精（jīng）简企（qǐ）业法人数量工（gōng）作（zuò）。加快处置“僵尸企业”和特困企业，通过处（chù）置“僵尸企业”释（shì）放国有经济（jì）资源。对具有一（yī）定的品牌（pái）影响力和技术竞争力、符合产业（yè）发（fā）展（zhǎn）方向，却又因各种（zhǒng）原（yuán）因暂时（shí）困难（nán）的（de）企（qǐ）业（yè），通过兼并重组、优化组合的方式，盘活现有资源，提升企业经（jīng）营和竞争能力；对（duì）不（bú）符（fú）合产业发（fā）展方向而又（yòu）长期（qī）亏（kuī）损的企业，则应通过破产重组（zǔ）、资产处置等方式，将（jiāng）其占据的财政、信（xìn）贷等（děng）资源（yuán）释放出来，为新兴产业或具有创新潜力的企（qǐ）业提供资源支持，进而形成经济发展的新（xīn）动能。

       融合发（fā）展资本链与产业链。积极履（lǚ）行国企的社会（huì）责任（rèn），加强资源整合，延伸上下游服务链条，打通国（guó）资业务（wù）全产（chǎn）业（yè）链促进公共资源市场化（huà）配置。通过金融行（háng）业来带（dài）动（dòng）传统企业转型升级（jí），将资（zī）本链与产业链融合，对各（gè）类资本协同共进起到双赢的效果（guǒ）。通（tōng）过调（diào）整（zhěng）、优化国有资本配置结构（gòu），消除资源配置中的“挤出效应”，为民营企业发展提供（gòng）相对宽（kuān）松的资源环（huán）境和营商（shāng）环境（jìng），进一步（bù）释放民营经济活（huó）力（lì）。优化政府投资方式，通（tōng）过投资补助、基金注资、担（dān）保补贴、贷款贴息（xī）等方式，优先支（zhī）持引入社会资本（běn）的（de）项目。引入保险资金、社保基金等长期投资者参与具有战略性的（de）重点（diǎn）工程投资和（hé）项目运营。鼓励社会资本投资或参股基础设施、公用事业、公共服（fú）务等领域项目，使各类投（tóu）资（zī）者在平（píng）等竞争（zhēng）中获取合理收益（yì）。在基（jī）础设施（shī）和公共服务领域选择有代表性的政府投（tóu）融资项目（mù），开展多种（zhǒng）形式（shì）的（de）政府和社会资（zī）本合（hé）作（zuò）试点，加快形成可（kě）复制、可推广（guǎng）的模式和经验。

（三）完善（shàn）混改制度（dù）体系，统筹推进资本（běn）整（zhěng）合

      强化混合所有制改革（gé）顶层设计（jì）。进一步准确界定国有资本（běn）功（gōng）能，明确非公有（yǒu）制（zhì）经济发展的空间和范围，对混合所有（yǒu）制改革的（de）法律（lǜ）制度和保障机（jī）制（zhì）进（jìn）行（háng）精细化（huà）设计（jì）和（hé）落（luò）实。在指标制度（dù）、标准制度、统计制度、考评制（zhì）度、机构组织等方面深（shēn）化国企混合（hé）所有制改革（gé）和探索创新，形成衡量（liàng）发展（zhǎn）、统计发展、考评发展、组织发展、推动发展的新制度体系（xì）。进（jìn）一步明确国有企（qǐ）业混合所有制改革重点和方向，优（yōu）先选择主业处（chù）于充分竞（jìng）争行业和领（lǐng）域的商业类（lèi）国有企业，积极推进混合所（suǒ）有制改（gǎi）革。按照国（guó）有企业分类的不同（tóng）采取相应（yīng）措施，在引导（dǎo）子公司（sī）层面（miàn）改革（gé）的同时积极探索（suǒ）在集团公司层面推进混合所（suǒ）有制（zhì）改革（gé）。

       积极推（tuī）进混合所有制改革，动态地调（diào）整（zhěng）和（hé）优化国（guó）有资本（běn）布局。从（cóng）资本（běn）融合发展的（de）角（jiǎo）度出（chū）发（fā），本着有利于各所有制经济（jì）资本放（fàng）大（dà）、资源互补、协（xié）同并进的原则进行产业（yè）布局和（hé）行业发展。充分发挥非公（gōng）有（yǒu）资本（běn）在资金、技术、管理、人才、信息等方面（miàn）的资源优势，强化国有资本在政策、融资、信（xìn）用等方面的优势。探索建立国有（yǒu）股东“金股”制（zhì）度（dù），通过约定对特定事项的否决权，确保国（guó）有资（zī）本在特定领域的控制力。国有企业股权多元（yuán）化的（de）目的在于促进（jìn）国有企（qǐ）业建立（lì）现代化企业制度，充分发挥市场（chǎng）机制在（zài）国有资本（běn）流动中的调节作（zuò）用。通过股权多元化可以分担国有资本投资经（jīng）营风险，减轻国有企（qǐ）业（yè）经营资金压力和促进理（lǐ）性经营决策。除少数领域外，要（yào）积极发（fā）展多（duō）元（yuán）投（tóu）资（zī）主体（tǐ）公司。目前（qián），国有（yǒu）大企业多呈（chéng）现集团（tuán）形态，即一个独资母公司下面有若干个全资或者控股子公司（sī）。多元主体参与资本（běn）投资、运营决策，会（huì）产生共同的价值分析和评价，降低因投资（zī）失（shī）误而带来的（de）国有资本（běn）流失风险。加快国（guó）有企业（yè）股权多元化进程，尤其是在母公司层面（miàn）引入私人资本，以加（jiā）强政（zhèng）企分（fèn）开和减少体制风险和（hé）加（jiā）强国有资本专业化能力。积极引进战略投资者，提升企业的整体竞争合力，推（tuī）动企业整体经营机制转变。