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    因地(dì)制宜探索国资(zī)管理(lǐ)模式
    来源 Source:作者: 石宁 项安波        日期(qī) Date:2022-05-17        点(diǎn)击 Hits:1682

     

           经过(guò)对京津沪(hù)渝川湘鄂陕(shǎn)皖粤等(děng) 10 省市的调(diào)研及与(yǔ)有关部(bù)门的交流,我们发现,虽然大多数省市已陆续出(chū)台地方国资国企改革方案,但由于(yú)国资国企改革顶(dǐng)层设计(jì)相(xiàng)关方案尚未出(chū)台,地方在深化(huà)国资国(guó)企改革的实践中,存(cún)在怕踩红(hóng)线(xiàn)、等(děng)待政(zhèng)策现象,改革进展缓慢。我们认为,鉴于中央与(yǔ)地方国(guó)有(yǒu)资产(chǎn)存在巨大(dà)差异,管理体制(zhì)也不同,不宜搞“中央模式,地方(fāng)参照”,将复杂(zá)问题简单化。必须更加关注地(dì)方实(shí)际情况,理解地方的(de)困惑、困难和期待,重(chóng)视发挥地方的积极性,在中(zhōng)央划清红线后,鼓励地(dì)方(fāng)因(yīn)地制宜探索国资管理新(xīn)模式,将强(qiáng)调(diào)顶层设计指(zhǐ)引(yǐn)作用(yòng)的“拉动式(shì)”改(gǎi)革和(hé)重视(shì)地方探索、容许(xǔ)试错的(de)“推动(dòng)式”改革相结合,激发地方(fāng)改革活力,为全国(guó)改(gǎi)革提供经验借(jiè)鉴。

    中央与地方国有资产有(yǒu)较大差异

           中央和地方国有资(zī)产在结构、质量、功能上有很(hěn)大差(chà)异,地方(fāng)之间的差异也不少。

          (一)中央和地方国有资产结构(gòu)与功能不一(yī)样

          中央国有资产主要分布(bù)在关系国民经济命脉和国家(jiā)安全领域,包括能源、基础原材料、邮政(zhèng)通信与交通运输、军工和金融(róng)等行业。地方(fāng)国资较中央国资分(fèn)布更为广泛,但以基础设施和公共服(fú)务等(děng)领(lǐng)域为主。其中,省级国资主(zhǔ)要分布在地方基础设施(shī)、能(néng)源(yuán)资源、装备、交通航运等行业,市级国(guó)资主要分布在供水、供(gòng)气(qì)、供热、公共(gòng)交通和(hé)公共(gòng)设施等行(háng)业和(hé)领域。如(rú)四川 70%的省属国有资产集中在四(sì)川发展控股公(gōng)司,湖北 78%的省属国有资产集中在 6 家(jiā)政策性投融资平台;武汉市近 80%国有(yǒu)资(zī)产集中在基础设施和公共服务领域。

          中央与(yǔ)地方的国有(yǒu)资本经营(yíng)收入的行业分布(bù)也(yě)反映了两者在结(jié)构上的不(bú)同。中央国(guó)有资本经营收入主要来自烟草、石油石(shí)化、电力、电信、煤炭等行(háng)业企业(yè),而地(dì)方国有(yǒu)资(zī)本经营收入主要来(lái)自投资(zī)服务、机(jī)械、煤(méi)炭、电力、贸易(yì)和房地产等行业企业。

           中央(yāng)和地方国有资产的(de)功能也(yě)不一(yī)样。中央国有资(zī)本的主要功(gōng)能是(shì)保障国家安全和实现战(zhàn)略目(mù)标,控制关系国民经济命脉的重要行(háng)业和关键领域、体现国有资(zī)本收益全民(mín)共享等。而地(dì)方国有资本功能更重要(yào)的是为地(dì)方提供(gòng)公共服务(wù)以及发(fā)展重(chóng)点产业促(cù)进地方经济发展。

           此外,各地国有资产规(guī)模大小不一、相差较大。江(jiāng)苏、上海、广东、北京等地的国有资产总额均超过 3 万亿元,而西(xī)藏、青海、宁夏(xià)等省区的国有资产总额(é)不到 4 千亿(yì)元。

          (二)中(zhōng)央和地方国有资(zī)产质量(liàng)不一样

           中央和地方国有资产不仅在规模和结构上差异较大(dà),两者质量上也有(yǒu)很大差异。地方国有资产质(zhì)量更低、经营效率更差、困(kùn)难更多(duō)。

     根据 2013 年全国财政预算草案报(bào)告,2013 年(nián)地方国资预算编制和提交人大审(shěn)议的(de)范围继(jì)续扩大,但(dàn)国资(zī)预算收入增速大幅降(jiàng)低,显(xiǎn)示地方国资预期经营收益并不乐观。根据财政部(bù)《2013年(nián)国(guó)有企业财务决算(suàn)报告》统计(jì)数据,地(dì)方(fāng)国(guó)有资产共(gòng)计 555万亿元,略高于中央的 486 万亿元;地方(fāng)国企所(suǒ)有者权益(204万亿元)也高于中央(166 万亿元)。但中央国企(qǐ)创(chuàng)造(zào)的净利润为 12 万亿(yì)元(yuán),约为地方(fāng)净利润的 2 倍。这(zhè)说明(míng)地方国企在收益水平和盈利能力(lì)上远不(bú)如(rú)中央国企。此外,中央总资产(chǎn)周(zhōu)转与净资产周转均优于(yú)地(dì)方(fāng),说明(míng)中央国有资本经营效率更高(gāo);中央国(guó)有资(zī)产收益率超过地(dì)方 2 倍,说(shuō)明中央国有资产利用率较地方高出许多,较地方资产利用情况(kuàng)要(yào)好。

     中央(yāng)国(guó)有资本收(shōu)入中利润收入高达 98%,地方则仅(jǐn)为 38%;地方国有资本收入(rù)中(zhōng)股利股息(19%)、产权转让(ràng)(19%)等非经常性损益所占比重与经营性收入接近。这说明地方国有资(zī)本的保(bǎo)值增值率及资产回报较中央国有资本(běn)要低。

          而地方之间(jiān)国有企业资产质量也不尽相同,各(gè)地(dì)国有企业(yè)在收益水(shuǐ)平、盈(yíng)利能力上(shàng)存(cún)在明显差异(yì)。京津沪(hù)川渝湘鄂(è)陕(shǎn)粤琼青新等12省市国(guó)有企业销售利润率平均(jun1)为(wéi)651%,标准差为219,波(bō)动较大;12 省市国有企(qǐ)业(yè)净资产(chǎn)收益率平(píng)均为 463%,标准差为 168,地方(fāng)性差异同样不小。差异背(bèi)后折射出各地国资在(zài)行业(yè)结(jié)构和资(zī)源禀赋等方面存有差异。

          (三)中央和地方国(guó)有资(zī)产(chǎn)管理体(tǐ)制不同

           中央国有(yǒu)资产按企(qǐ)业归口管(guǎn)理部门分四大类:国资委履行113 家中央工(gōng)商类企业出资人(rén)代表职(zhí)责;中央(yāng)汇金投资(zī)有(yǒu)限责任公司(sī)履行(háng) 18 家大(dà)型金(jīn)融企业出(chū)资人代表职责;财(cái)政部(bù)监管中国铁(tiě)路总公司、中国(guó)邮政集(jí)团公司、中国(guó)烟草总(zǒng)公司、中国出版集(jí)团公司和中(zhōng)国对外文化集(jí)团公司;此外,94 个中央部门还(hái)拥有9988 户国(guó)有企业。整体而言(yán),中央国有资本的管(guǎn)理权力主要集(jí)中在(zài)主管部门,中央政府在调整国有资本布(bù)局上的协(xié)调较(jiào)少。而地方(fāng)国资管理机构独立性相(xiàng)对要小,受地方(fāng)政府影响较(jiào)大;地方(fāng)政府在主动调整国(guó)有资本布局(jú)上(shàng)比较积极、协调较多,如将国有资产大量(liàng)注入地方融(róng)资平(píng)台用于地方基础设施建设(shè)、服务民生;或设立政(zhèng)策(cè)性(xìng)基金引导资本投向发(fā)展地方重点(diǎn)行业等,如(rú)湖南设立文(wén)化旅游产(chǎn)业引(yǐn)导基(jī)金、四川(chuān)成立产业投资(zī)基金等。

           此外(wài),由于各地市场经济发展程度不(bú)同,国有(yǒu)资本规模、结构与(yǔ)分布不(bú)同,国(guó)有企业类型(xíng)及政府(fǔ)管理特点(diǎn)不(bú)同,地方与(yǔ)中央以及地(dì)方(fāng)与地方之间在(zài)国有资产管理体制(zhì)模(mó)式方(fāng)面均存在差异。在大多数省市(shì)逐步(bù)实行国有资本统(tǒng)一监管的同(tóng)时,也存在一些差异化做法,如上海(hǎi)市国资委对(duì)履行出资人(rén)职责的国有资本采(cǎi)取“直接监管为主、委托监管为辅(fǔ)”的方式;湖南采取了分散监管模(mó)式,由国资委、财政厅、经(jīng)信委和各厅局分别履行不同性质(zhì)国有资本出资人(rén)职责;成都由金(jīn)融(róng)办履(lǚ)行金(jīn)融国资出资人职责等。这也体现了地方从实际(jì)出发(fā),探索各(gè)具特色的地(dì)方(fāng)国资(zī)管理模式。

    (四)中央和地方(fāng)国(guó)有资产(chǎn)管理体制改(gǎi)革任务不(bú)同

           中(zhōng)央和地方国有资产在规模、结构、质量、功(gōng)能和定位上不同,且管(guǎn)理体制存在较(jiào)大差异,中央与地方国有(yǒu)资产管理(lǐ)体制改革任务也(yě)存(cún)在较多不同。

           中央经营性国有资本主要(yào)是简政放(fàng)权、增强活力,在更(gèng)好体现收益全(quán)民共享和参与国(guó)际竞争(zhēng)等方面(miàn)发挥(huī)作用;中(zhōng)央政策性国有(yǒu)资本(běn)主要是(shì)提升经(jīng)营效率(lǜ)、增强(qiáng)盈利(lì)性,减少由国家补贴的非必(bì)要亏损,发(fā)挥在执行(háng)国家(jiā)政策、实现政府意图等方面(miàn)的作(zuò)用。地(dì)方国(guó)有资本主(zhǔ)要集中于公共服(fú)务(wù)领域,更加侧重于(yú)地方投融资(zī)平台的改革与转型(xíng)及提(tí)升公共(gòng)服(fú)务效(xiào)率(lǜ);占少量比(bǐ)重的经营(yíng)性国有资本需要(yào)进行管理体制和经营机(jī)制等方面的改革。

           地(dì)方做(zuò)了大量探(tàn)索(suǒ),存在很(hěn)多困惑,普遍在等待和观望基于对 10 省市的(de)调研,结合对更多省市(shì)已(yǐ)出台的(de)国企改革方案(àn)的(de)分析,我(wǒ)们发现(xiàn),各地在(zài)深化国(guó)有企(qǐ)业改革的指(zhǐ)导思想上均与中(zhōng)央保持高度一致(zhì),基(jī)本上(shàng)均以十(shí)八届(jiè)三(sān)中全会决定为(wéi)指导,在(zài)完善国资管理体制、发展混(hún)合所有制经济(jì)、完善现代企业制度、国(guó)企功能界定与分类等方面展开。如多(duō)地均提出提(tí)高(gāo)国有资产证券化率,均(jun1)给出明确的(de)比例指标,均提出要解决国有(yǒu)企业历史遗留问(wèn)题这一普遍性问题。此外(wài),多地均提(tí)出将国有(yǒu)资本集中(zhōng)到关键(jiàn)领域,虽然(rán)各(gè)地对关键领域定义各(gè)有差别,但北京(jīng)、上(shàng)海、江西、甘肃(sù)、江苏、重庆、四(sì)川、青海(hǎi)等省市均将国有(yǒu)资本集中(zhōng)在(zài)关键领域的目标设定在“80%”上。此外,虽然还缺乏统一和明确的分类标准,但各地都强调国有企业分类分层管理。但更多(duō)的(de)是,鉴于中央和地(dì)方、地方和地方之间在(zài)国有资本结构、功能分(fèn)布等方面有显著(zhe)差异,地方改革在(zài)自行理(lǐ)解和(hé)探索一些原则和方向时,难免会困惑,只能观(guān)望等待(dài)。一些(xiē)代(dài)表性问题(tí)如下:

    1.国有资产监管(guǎn)机构如何(hé)转换(huàn)职(zhí)能问题。完(wán)善国资管理体制的关键任(rèn)务(wù)是(shì)国资监管机构转换职能(néng),从行政化管理(lǐ)方式转向以市场化(huà)管(guǎn)理方(fāng)式(shì)为主。但如何(hé)实现国资监管机构的职能转换,各地认识不一、差异较大。有的地方(fāng)提出(chū)要继续加强国资委工作和职能;而有的地方(fāng),如上海国资(zī)委则计划简政(zhèng)放权(quán),将部分权力归还企业(yè)。

    2.各地均提出(chū)组(zǔ)建国(guó)有(yǒu)资(zī)本投(tóu)资(zī)运营公司,但普遍缺乏系(xì)统性设计。症结在于国(guó)资(zī)管理体制(zhì)架构设计不明确,地方对如何(hé)明确国资委在新的国资管理体制中的地位及其与国有资本投资运营公(gōng)司(sī)的(de)关系(xì),存在一定的畏难和观(guān)望情(qíng)绪。

    3.由于很大比例的地方国有资产沉淀在地方投融资平台,地方投融资平台管理体制改革应是(shì)地方国资国企改革的重点任务;但中央国资国企改革基本没有这方面的(de)问题(tí)和(hé)任(rèn)务。这使得地方在此领域难(nán)以参照中(zhōng)央国资(zī)国(guó)企(qǐ)改革方案。

    4.将(jiāng)竞争性国有企业发(fā)展成为混合所有制企(qǐ)业是地(dì)方改革的主流思路。但(dàn)是对能否(fǒu)混合、如何混合(hé)及非国(guó)有资(zī)本能否控(kòng)股等关键(jiàn)问题,普遍缺乏答案或标准。实际上,由(yóu)于地方国资大多集中于基(jī)础(chǔ)设施和公共(gòng)服务领域,承担(dān)许多非市(shì)场化经(jīng)营的政府责任和社会责任,很难吸引(yǐn)以盈(yíng)利(lì)为(wéi)主要目(mù)标(biāo)的私人资本。此外,各地均鼓励混(hún)合(hé)所有(yǒu)制企业员(yuán)工持股,但(dàn)是难以明确员工持(chí)股中的“员工”范围(wéi)界定、持股比例(lì)及方式。如何既实施有(yǒu)效激励、保障(zhàng)员工权益又保证国有(yǒu)资产不(bú)流失?普(pǔ)遍缺乏有效(xiào)方法。

    鼓励地方因地制宜(yí)探索国资管(guǎn)理(lǐ)模式

           由于(yú)中央国有资产(chǎn)主要是经营(yíng)性的,而地方国有资产更多是公益性的,基(jī)本(běn)属性的差异要求(qiú)两者采取不同管理(lǐ)体制(zhì)和(hé)管(guǎn)理模式。因此(cǐ),既不应搞“中央国资改革方案,地方参照执行”,更无必(bì)要要(yào)求地方坐等中(zhōng)央方案(àn)。我们建(jiàn)议在不触犯红(hóng)线的前提下(xià),要(yào)鼓励地方因地制宜、先(xiān)行先试,探(tàn)索国资管(guǎn)理(lǐ)新模式。这既可(kě)尽早释放改革红利,还可为丰富、完善中央的(de)顶层设计提供实践案例(lì)和探索经验(yàn)。特别是在(zài)中(zhōng)央没有或者难以明(míng)确(què)统一(yī)标准和指引的领域,允许地方先行先试、鼓(gǔ)励探索。全面(miàn)深化改革不可能一(yī)蹴而就,需要(yào)加强中央和地方的互动,形成(chéng)“探索—调整—定向—前进”的(de)闭(bì)环(huán)系统,地方依据中央精神“摸石头过河”,获(huò)取经验(yàn)教训,反馈推动中央(yāng)总结经验并优化顶层设计的具体方案,再进一步(bù)推动地方深入改革、持(chí)续(xù)改进。

          (一)中央要明确划清红线(xiàn)

           在(zài)新一轮深(shēn)化国有企业改(gǎi)革(gé)中,不出现国有资产流失是底线,严(yán)禁国有企业内部分肥(féi)、暗箱操作和(hé)搞利益输送(sòng)是基(jī)本要(yào)求。应设置改(gǎi)革红线以防范出现上述(shù)问题。如明确“实现国有(yǒu)资产的真实市场价值是国有企业混合所有制(zhì)改(gǎi)革(gé)的(de)基(jī)本目标”,要求(qiú)按照公开、公(gōng)正、公平、透明原则,利用开(kāi)放式的市场化竞争(zhēng)机制(zhì),严格按照国家国(guó)有资产定价、评估和交易(yì)的细(xì)则和程序操作,保证充分、完整、全(quán)面、及(jí)时的信息披露,明确违(wéi)规操作的处罚规则等。应(yīng)要求国资监管机构(gòu)对此加强过程控制和(hé)事中监督。因(yīn)为如果(guǒ)过分依赖事后惩处(chù),一方面(miàn)可能已经造成不(bú)必要的损失,另一方面可能对模糊地带如(rú)处(chù)理不当或者当年的(de)“摸石头”行为导致事后的违(wéi)法认定等(děng),会极大影响改(gǎi)革积(jī)极(jí)性。

           其次(cì),中央需要明确不允许改革倒(dǎo)退。如(rú)明(míng)确国资监管机构应加(jiā)快职能转变,从“管企业”转向(xiàng)“管资本”、从偏重于行政化管理(lǐ)方式转向以市场化管理方式为主;再如,不允许在解决(jué)国有(yǒu)企(qǐ)业员工身份等历(lì)史遗(yí)留问(wèn)题(tí)时出现回(huí)潮,停止国有企业员工身(shēn)份置换“买而不断(duàn)”的做法,否(fǒu)则(zé)既不堪重负,也不符合改革方(fāng)向。

         (二)要(yào)建立、完善改(gǎi)革容错纠错(cuò)机制

           在全面(miàn)深化改革的进(jìn)程中(zhōng),顶层设计需要明确边界,既(jì)要(yào)确保(bǎo)国资安全,也要激发改(gǎi)革动力,帮(bāng)助改革者(zhě)克服畏难(nán)情绪。因此(cǐ),中央在划(huá)清(qīng)红线的同时,还应进一步建立、完善容(róng)错纠错(cuò)机制,用容(róng)错机制鼓励(lì)改革,用纠错机制降低试错成本。如明(míng)确(què)要求各地制定清晰(xī)可(kě)行的国资国企(qǐ)改革(gé)试点(diǎn)程序,通过评估后(hòu)予以(yǐ)公(gōng)布。对(duì)试(shì)点结(jié)果及时进行评估,总结经验教训,不断(duàn)完(wán)善相关制度。凡是符(fú)合程序(xù)的改革实践即使出现(xiàn)问题,建议给予免责。以鼓(gǔ)励改革积极性、保护改革者(zhě),使改(gǎi)革(gé)者勇于担当(dāng)、敢于尝试(shì)、不惮(dàn)于承担风险(xiǎn),减少(shǎo)出(chū)现因畏惧风险(xiǎn)而裹足(zú)不(bú)前的现(xiàn)象。

          (三)鼓励地方在国有资本管理体制上因地制宜开展创新

           考(kǎo)虑到(dào)各地经济发展的不平衡,各地国有企业(yè)发展的(de)主要矛盾不(bú)同,中央在划清(qīng)红线和建立容(róng)错纠错(cuò)机制(zhì)后,可以(yǐ)放(fàng)手(shǒu)鼓励地方在(zài)国(guó)有资本管理体制改革上因(yīn)地(dì)制宜(yí)开展(zhǎn)创(chuàng)新。

    如可以允许地方的国有资本管(guǎn)理体系设计和管理模式相对灵活(huó),可(kě)以根据(jù)本地区国有企业的数量及国有(yǒu)资产的规模、结构、行业分布统筹考(kǎo)虑,不一定完全照搬中央模(mó)式(shì)。

           其次,要允许各地根据发展(zhǎn)需要,确定各自工作重点。如中央层面的改革重点可能是(shì)国资委的(de)职(zhí)能转变和国有资本(běn)投资运(yùn)营公司的试点,而地方层面的改革重点可能是地方(fāng)投融资平台(tái)管理(lǐ)体(tǐ)制的改革。在地方层面(miàn),东部地(dì)区(qū)国有企业(yè)的市场化程度比较高,发展混合所有制经(jīng)济(jì)的条件更充(chōng)分;而东(dōng)北老工业基(jī)地,解决国有企业历(lì)史(shǐ)遗留问题可能是当(dāng)前一段(duàn)时期的工作重点(diǎn)。

            最后(hòu),要避免地方互相照搬照抄国有企业改革方案,要(yào)强调(diào)改革实效(xiào)和(hé)时效。各地应根(gēn)据地方实际情况和经济社会(huì)发展(zhǎn)阶段,因地制宜(yí)、有的(de)放矢制订改革方案和实(shí)施(shī)细则;鼓(gǔ)励地方在(zài)深化国有(yǒu)企业(yè)改革中,针对真实问题、解决(jué)实际问题,促进地方国(guó)有经济发展。

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